上海市人民政府
2016年10月17日
上海市城鄉建設和管理“十三五”規劃
“十三五”時期（2016-2020年），是我國全面建成小康社會的關鍵階段。到2020年，上海要基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市，形成具有全球影響力的科技創新中心基本框架。對照上述目標，為進一步提升上海城鄉建設和管理水平，完善城市功能，促進經濟社會發展，增進市民福祉，根據《上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，制定本規劃。
一、回顧“十二五”發展，認清面臨的新形勢
（一）“十二五”發展情況
“十二五”時期，上海堅持創新驅動發展、經濟轉型升級，充分發揮世博會后續效應，加快推進現代化基礎設施建設，全面加大城市管理力度，努力改善生態環境，城市面貌和形象顯著改善，城鄉建設和城市管理水平邁上新臺階。
1.現代化基礎設施體系日趨完善樞紐型、功能性、網絡化城市基礎設施體系基本形成，為“四個中心”和現代化國際大都市建設奠定了堅實基礎。重大基礎設施建設投資超過5860億元，開工建設123項重大工程，基本建成91項。浦東國際機場貨郵吞吐量保持世界第三、國際旅客吞吐量占全國機場三分之一以上。京滬高速鐵路上海段建成通車。軌道交通運營線路達到15條，總長達到617公里（含磁懸浮），軌道交通運營線路長度躍居世界第一。高速公路通車里程達到826公里。青草沙和東風西沙水源地建成使用，兩江并舉、多源互補的原水供應格局進一步完善。全面落實“一主多點”規劃布局，老港固廢綜合利用基地建成再生能源一期、綜合填埋一期等。郊區重點新城基礎設施加快建設，美麗鄉村建設力度不斷加大，城鄉發展一體化水平顯著提高。
2.城市精細化管理水平顯著提升大力推進依法治理，加強基層基礎建設，城市管理向精細化、綜合化、社會化邁出新步伐。上海世博會后市容環境治理成果得到鞏固，一批城市管理制度規定得到固化。全市所有街鎮設立城市網格化綜合管理中心，近半居村委探索建立工作站，全市“一張網”和市、區縣、街鎮三級管理格局初步形成。推動網格化管理向城市住宅小區和農村地區拓展，推進網格化管理與大聯動、大聯勤、“12345”市民服務熱線等融合互動。加強住宅小區綜合治理，健全物業服務市場機制，著力解決住宅小區難題頑癥。群租、黑車、亂設攤、違法建筑等突出頑癥整治取得明顯成效。全面開展建筑市場集中整治，系統開展城鄉建設交通領域運行安全和生產安全梳理和研究，建設工程生產安全事故死亡事故起數及死亡人數較“十一五”下降41%，實現安全生產形勢持續穩定好轉。
強化高層建筑、玻璃幕墻、地下空間、老舊公房、危險品運輸、燃氣管道以及大型交通樞紐等重點危險源安全運行管理，完善應急預案體系，制定了一批安全法規規章和規范性文件。市、區縣兩級城市維護公共財政保障機制基本建立，投入資金穩步增加，城市維護水平逐步提高。
3.城鄉建設管理體制機制不斷完善聚焦城鄉建設管理領域突出問題，以體制機制改革為抓手，不斷提升城鄉建設和管理水平。深化政府管理體制改革，市城鄉建設管理委和市交通委完成分設，強化了城市綜合管理和綜合交通管理職能；市住房保障房屋管理局與市城鄉建設管理委合并為市住房城鄉建設管理委，進一步強化了城市綜合管理職能；理順城管執法體制機制，單獨設立市城管執法局，做實市和區縣城管執法機構，健全公安對城管執法保障機制，推進城管執法重心下移、力量下沉，基層一線執法管理效能進一步提升。深化建設工程行政審批制度改革，市住房城鄉建設管理委行政審批事項精簡幅度近70%。深化行業市場化改革，道路設施、綠化市容、排水與河道等養護作業市場化改革取得階段性成效。修訂《上海市建筑市場管理條例》，進一步釋放建筑市場活力，建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管適度的建筑市場體系。出臺《關于進一步加強本市重大工程建設管理的實施意見》，進一步完善市重大工程協調推進機制，提升市重大工程建設管理水平。
4.科技創新和建設行業轉型發展步伐加快出臺《上海市綠色建筑發展三年行動計劃》，明確新建綠色建筑、既有建筑節能改造和裝配式建筑發展路徑，綠色建筑發展規模和質量均位居全國前列。建立“上海市國家機關辦公建筑和大型公共建筑能耗監測系統”，在全國率先完成400萬平方米的節能改造重點示范任務。全市累計建設裝配式建筑超過1000萬平方米，預制構件產能達到500萬平方米，建筑工業化產業鏈初具雛形。出臺《關于推進建筑信息模型技術應用的指導意見》，明確了三年內上海推進建筑信息模型技術（BIM）應用的時間表和路線圖，完善政府監管模式。在上海中心、迪士尼等大型項目中積極推進BIM技術應用，提高了建設管理效率。
5.市民生活品質顯著提升加大住房保障、舊區改造、交通出行、生態環保等領域工作力度，取得顯著成效。形成了廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房“四位一體”、購租并舉的住房保障體系，五年共新建籌措各類保障性住房87.8萬套，完成中心城區二級舊里以下房屋改造320萬平方米，受益居民約12.6萬戶，積極推進“城中村”改造。加快推進“公交優先”發展戰略，軌道交通網絡化運營效率不斷提高，新開通一批“最后一公里”公交線路，公共交通服務水平顯著提升，全市公共交通日均客運量達1820萬乘次。生態環境質量逐步改善，建成區綠化覆蓋率達到38.5%，森林覆蓋率達到15%。持續推進環保三年行動計劃，城鄉水環境面貌明顯改善，城鎮污水處理率達到91%，完成23.5萬農戶生活污水處理設施改造，約680個行政村實施了村莊改造工程。除橫沙島外，全市郊區集約化供水目標全面完成，城鄉供水服務均衡化基本實現。
在取得成績的同時，也要清醒地認識到，上海城鄉建設和管理工作還存在不少問題，主要表現在：一是城市綜合管理水平有待進一步提升，城市綜合管理信息化水平有待進一步提高，各類信息資源之間互聯互通、信息共享、協同運作有待加強，城市管理現狀與國際化大都市的要求和市民群眾期望還有一定差距。二是基礎設施一體化效應有待進一步增強，運行效率有待提高，地下空間統籌開發亟待加強，城市安全運行體系有待進一步完善，應急處置能力有待提高。三是城市更新和房屋維護水平有待進一步提升，舊區改造方式需進一步創新，“城中村”改造難度大，老舊住房改造和歷史建筑保護任務艱巨。四是建設行業轉型發展步伐有待進一步加快，建筑市場無序競爭現象仍然存在，建筑工業化處于起步階段，裝配式建筑產業鏈尚未成熟。
（二）面臨的新形勢
“十三五”期間，上海城鄉建設和管理面臨著新形勢，全面加強城市綜合管理，已成為上海城鄉建設和管理工作的重中之重。
1.城鄉建設和管理面臨新約束上海城市發展面臨人口、土地、環境、安全四條底線，要嚴格控制全市人口規模，規劃建設用地規模負增長，建設用地只減不增、生態用地只增不減，錨固城市生態基底，確保城市安全運行。面對約束趨緊的發展形勢，城鄉建設和管理要系統謀劃，科學發展，為破解城市發展矛盾提供有力支撐。
2.城鄉建設和管理進入新階段上海持續大規模、高強度城市建設階段已過去，城鄉建設和管理要以增量建設向存量優化和有機更新轉變，行業發展要從規模擴張型向質量效益型轉變。要充分體現全生命周期、低影響開發、綠色化等理念，進一步完善城市綜合管理體制機制，加快構建與超大城市相匹配的城市綜合管理體系。
3.城鄉建設和管理面臨新要求上海城鄉建設和管理正從傳統建設管理和設施運行管理向城市綜合管理方向轉變，制度創新和科技創新已成為提高上海城鄉建設和管理水平的兩大引擎。要注重改革和法治相銜接，充分應用科技手段，顯著提高城市管理效率，不斷提升城鄉建設和管理現代化水平。
4.城鄉建設和管理肩負新使命以人為本，建設更加生態宜居城市已成為上海城鄉建設和管理的新使命。要推進政府、社會、市民協同治理，進一步加大民生改善力度，推進住房保障、舊區改造、環境建設和管理等，推進公共服務均等化，讓市民群眾分享城市發展成果，在城市發展中擁有更多獲得感。
二、明確“十三五”發展總體思路
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大，十八屆三中、四中、五中全會、中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神和習近平總書記系列重要講話精神，貫徹“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持“五大統籌”，按照當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的要求，認識、尊重、順應國際大都市發展規律，依法規劃建設管理城市，更加注重以人為本、安全為先、管建并舉、管理為重，著力轉變城市發展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市生活品質，著力改善城市管理服務，努力建設和諧宜居、富有活力、更具魅力的現代化國際大都市。
（二）基本原則
1.堅持民生優先。始終把保障和改善民生作為工作的出發點和落腳點，順應市民群眾新期待，大力推進城市共建共享，努力增進民生福祉，讓市民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
2.堅持依法管理。始終把依法治市與文明共建相結合，加強法治規范和德治相結合，提升城市文明程度和市民文明素質。強化底線思維，堅持集約高效與安全便利相結合，著力守住底線，努力補齊短板。
3.堅持改革創新。以體制機制改革為核心，最大限度地激發市場和社會活力。加大科技創新力度，提高城市運行智能化水平。堅持改革創新與傳承保護相結合，在創新轉型中延續歷史文脈，增強城市魅力，激發城市活力。
4.堅持統籌協調。對接國家“一帶一路”、長江經濟帶等國家戰略，加強長三角城市群合作，推進區域重大基礎設施互聯互通。堅持完善功能與宜居宜業相結合，推進城市更新和產城融合，統籌規劃、建設、管理，推進城鄉發展一體化。
5.堅持綠色發展。把生態文明理念全面融入城鄉建設和管理中，樹立全生命周期管理理念，推行低影響開發模式。推進綠色發展，保護生態環境，注重城市修復，努力形成綠色低碳的城市發展模式，營造宜居城市環境。
（三）發展目標
對標世界一流城市，以提升超大城市管理水平為主線，圍繞城市綜合管理、城鄉一體建設、城市運行安全、生態環境改善、城鄉住房發展等事關城市發展、民生改善的重點領域，以體制機制改革和科技創新為動力，城鄉建設和管理綠色化、精細化、智能化、法治化水平顯著提高，城市綜合管理體系和城鄉基礎設施體系進一步完善，城市綜合競爭力進一步增強，努力建設安全、整潔、有序、高效、法治的現代化國際大都市，讓全市人民生活更美好。
1.形成依法管理、精細科學的城市綜合管理格局。建立健全“一條熱線、一個平臺（網格化管理平臺）、一支隊伍（城管綜合執法隊伍）、一個綜合兜底協調部門與若干行政管理部門”組成的“1+1+1+1+X”城市綜合管理格局。構建資源整合、職責清晰、權責一致、權威高效的城管執法體制機制。構建系統化、全覆蓋的城市綜合管理法規標準體系。城市維護投入不斷增長。
2.建成運行高效、一體銜接的現代化基礎設施體系。建設適應超大城市特點的高效基礎設施系統，各類基礎設施布局合理、銜接緊密，網絡效應和整體運營效率不斷提高。統籌推進城鄉基礎設施建設，不斷提升城鄉基礎設施水平和服務質量，不斷完善城鄉一體化的基礎設施體系。3.形成應防有力、系統嚴密的城市安全防御能力。加強城市運行安全體制機制建設，注重從應急管理向風險管理轉變，建立與城市運行風險相匹配、覆蓋應急管理全過程和全社會共同參與的突發事件應急體系。到2020年，實現建設工程安全事故起數及死亡人數較“十二五”進一步下降10%以上。
4.建成綠色低碳、循環發展的城鄉生態環境。以制度建設為抓手，著力推進綠色發展、低碳發展和循環發展，探索高密度條件下建設生態宜居城市的新路徑，提高生態文明建設水平。創新環境治理理念和方式，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，實現環境質量總體改善。
5.形成住有所居、有機更新的民生保障體系。堅持以居住為主、以市民為主、以普通商品住房為主，進一步深化住房制度改革，構建購租并舉的住房供應市場體系，保持房地產市場健康發展。更加注重成片、成街坊歷史風貌和鄉村風貌整體性、普遍性保護，推進城市改造向城市有機更新轉變。
6.形成創新引領、規范有序的行業發展趨勢。推動上海城市管理綜合信息共享交換平臺建設，構建城鄉建設和管理數據資源中心，探索構建城市信息模型（CIM）框架，創建國內領先的BIM綜合運用示范城市，建筑行業信息化和工業化水平顯著提升。建筑市場公平競爭規范有序，政府監管方式進一步轉變，建設行業轉型升級步伐加快。
三、加強城市綜合管理
堅持以人為本，加強制度建設，城市治理水平不斷提升，城市綜合管理效能大幅提高，市民群眾滿意度顯著提升。
（一）建立健全城市綜合管理標準體系
圍繞到2020年建立“法制健全、體制協調、機制順暢、科學合理、運轉高效、市民參與”的城市綜合管理體系和建設更干凈、更有序、更安全的現代化國際大都市的目標，聚焦基礎設施運行安全、公用事業服務、市容環境改善、各類行政執法、住宅小區物業管理等重點領域，編制上海城市管理標準體系，構建系統化、全覆蓋的城市管理標準體系。按照中心城區、城鄉結合部、郊區的不同特點，建立針對性的城市管理標準。中心城區重在提升功能和品質，城鄉結合部重在消除差距和短板，新城重在建設相對獨立的綜合性、現代化新城，新市鎮突出特色和注重人居環境。完善城市管理標準執行評價機制。
（二）完善城市綜合管理體制機制
堅持系統集中性的原則，積極推進城市管理從部門分割向綜合協調、跨部門管理模式轉變，提升城市綜合管理能級。深化完善城市管理大部門制，進一步強化市級層面城市管理協同工作機制，發揮組織指導、綜合協調、監督考核作用，并對管理邊界模糊、管理空白等兜底協調。按照“上下對接、相對一致”的原則，結合實際，完善區城市綜合管理體制機制，探索形成屬地管理、事權明晰、權責一致、分工合理、條塊聯動、監督有力、執法相對集中的區城市綜合管理格局。強化街鎮城市綜合管理體制，進一步落實市委、市政府《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，健全街鎮綜合管理、聯動執法體制機制加強基層管理執法力量，增強工作合力。
（三）拓展城市網格化管理
完善市、區、街鎮城市網格化管理體系，打造基層社會治理基礎性平臺，做實街鎮城市網格化綜合管理中心，推進居村工作站建設，強化街鎮及社區在基層城市綜合管理上的發現、處置職能。推動城市網格化管理范圍向住宅小區、農村地區延伸，管理內容向社會管理、公共服務等領域拓展，逐步實現對市域范圍和城市綜合管理領域的全覆蓋。強化網格化管理與“12345”熱線等協同聯動，拓展網格化管理社會化參與平臺，構建多渠道、全方位的發現機制，進一步提升城市網格化管理效能。
（四）深化城市管理執法體制改革
健全市、區、街鎮三級城管執法工作體系，落實街鎮對城管執法隊伍人財物的實際管理，加快構建資源整合、職責清晰、權責一致、權威高效的城管執法體制機制。合理界定管理與執法邊界，防止以執法代替管理。加強城管執法部門與規劃國土資源、市場監管等部門聯動，健全跨部門信息共享、案件移送和執法協作機制。積極推進城市管理、市場監管、社會管理等領域分類綜合執法改革。強化城市管理執法隊伍建設，推進城管執法人員分類管理改革試點。完善城管執法人員行為規范、素質培訓、激勵保障、監督約束等制度，加強城管執法機構隊伍下沉街鎮后的指導、監督和考評。強化城管執法基層基礎建設，深入推進城管執法機構標準化、規范化建設。完善城管執法人員分類培訓體系，健全執法人員工傷保險制度。按照“誰使用、誰管理、誰負責”的原則，建立城市執法協管人員的招聘、管理、獎懲、退出等制度。提高城市管理執法水平，依法界定各級城管執法機構職責范圍，制定公布市、區、街鎮三級城管執法機構權力清單和責任清單。建立健全執法規范，努力提升城市管理法治化水平。增加對城管執法部門裝備、技術等方面的投入，提升城管執法裝備現代化水平。全面落實嚴格規范公正文明執法要求，改進執法工作方式。完善執法監督機制，全面落實行政執法責任制。
（五）建立城市頑癥治理長效機制
健全全方位問題發現機制，充分發揮網格化監督員和“12345”“12319”熱線等作用，鼓勵市民積極主動發現問題，運用大數據等分析技術，及時鎖定各類城市管理頑癥。加強市區協同綜合整治，深化部門聯手、條塊聯動的工作格局，加強績效考核、責任追究和社會監督。因勢利導，充分發揮社會自治作用，不斷提高頑癥治理整體水平。完善常態長效管理機制，統籌城市規劃、建設、管理，避免源頭上產生城市管理頑癥。建立滾動推進機制，開展綜合整治，對實踐中行之有效的綜合治理措施以法規形式加以固化。強化街鎮對基層一線執法隊伍的統籌，維護城市運行和管理秩序。
四、推進城鄉建設協調發展
對接“一帶一路”、長江經濟帶、長三角地區協同發展要求，把低影響開發建設（LID）模式貫穿于規劃、建設、管理全生命周期，加強各類設施建設緊密銜接，發揮網絡效應和協同效應，推進區域和城鄉建設協調發展。
（一）構建區域一體化基礎設施體系
加快區域交通基礎設施互聯互通建設，以共建長三角世界級城市群為目標，加快推進交通基礎設施共建共享、協同發展，統籌水路、鐵路、公路、航空建設，打造綜合立體交通走廊。共建跨區域生態網絡，加強長江流域水環境綜合治理，構建沿江綠色生態廊道，重點是共同維護長三角近滬地區河口海岸灘涂濕地及自然保護區和杭州灣及長江、黃浦江等區域性生態保護地區，加強區域生態廊道對接，維護區域生態安全。圍繞加強與江蘇、浙江在長江和太湖流域水資源供給方面的戰略合作，探索建立長三角區域內水源地聯動及水資源應急機制。主動參與國家氣源引進和通道工程建設，加強與長三角天然氣管網互聯互通，形成管網反輸能力，增強調度靈活性，實現區域應急救助。
（二）推進城鄉一體化建設
堅持“網絡化、多中心、組團式、集約型”的城市空間發展格局，構建“主城區—新城—新市鎮—鄉村”多層次城鄉體系，注重交通引導發展，實現集約緊湊、功能復合，促進城鄉發展一體化。提升主城區設施能級水平。堅持公交優先，構建一網多模式的軌道交通體系，推進公交線網與軌道交通網絡融合，提高地面公交服務水平和吸引力，到2020年，中心城區公交出行分擔率達到55%。優化路網結構，提升路網整體通行效率和服務能力。按照“適度供給、調控需求、動態平衡、集約共享”的原則，完善差別化停車管理政策。優化城鄉生態綠化布局，推進各類無障礙設施建設，不斷提升城市品質和宜居水平。大力推進新城和鎮的建設。加大郊區特別是工業區、非建制鎮等污水管網改造力度，全面提升郊區污水處理水平，城鎮污水處理率達到95%。強化郊區新城、新市鎮和集鎮基礎設施建設和公共設施配套。推進美麗鄉村建設，以村莊改造為載體，大力推進美麗鄉村建設工作，對規劃保留村莊，開展村內基礎設施建設、村莊環境整治和公共服務設施建設三大工程，不斷推進農村人居環境持續改善。到2020年，全面完成基本農田保護區內規劃保留地區村莊改造工作，累計創建評定100個左右美麗鄉村示范村。
（三）推進重大工程建設
繼續加大重大工程推進力度，充分發揮重大工程對城市功能提升和經濟社會發展的帶動作用。完善重大工程組織管理機制，進一步創新重大工程前期工作機制，優化重點區域、重要項目的規劃和環評工作，提高審批效率，加快征收騰地進度，為項目推進創造條件。強化組織推進機制，加強市區之間、部門之間的統籌聯動。健全完善重大項目儲備機制，加強對后續儲備項目前期研究和方案設計，為項目順利啟動奠定基礎。
（四）推進地下空間和綜合管廊建設
順應城市立體化發展要求，統籌協調地下空間、地下管線建設管理，最大限度預防和減少安全風險，保障城市安全有序運行。開展地下空間豎向分層規劃，拓展城市空間資源，分層、分類、分期開發利用地下空間資源，形成功能適宜、布局合理、豎向協調一體、橫向互聯互通的地下空間系統，優先確保城市公共安全保障的地下空間使用，重點建設地下公共交通和市政基礎設施空間，預留地下物流、水資源調蓄、能源輸送等功能通道，打造“立體城市”。加強地下管線綜合管理，到2020年，構建較為完善的城市地下管線規劃、建設、運行、維護監管體系，建成完善的全市性地下管線綜合管理信息平臺，基本完成全市老舊管網改造工作，建成較為完善的地下管線應急防災體系，地下管線綜合管理處于全國領先水平。開展地下綜合管廊規劃，加快推進地下綜合管廊建設，結合道路新建改建、軌道交通建設和城市更新等，因地制宜推進綜合管廊建設，“十三五”時期，建成地下綜合管廊100公里。積極探索地下綜合管廊有償使用機制。
（五）推進海綿城市建設
把海綿城市理念體現到城市規劃、建設、管理的全過程，綜合采取“滲、蓄、滯、凈、用、排”等措施，充分利用自然空間，實現雨水綜合管理，恢復水生態，改善水環境，提高水安全。到2020年，基本形成生態保護和低影響開發雨水技術與設施體系，基本形成完善的排水防澇體系，基本形成初期雨水污染治理體系，到2020年，海綿城市建設面積達到200平方公里。建立符合上海特點的海綿城市建設標準和管控體系，建成區結合城市更新、舊區改造、道路和排水系統改造等有序推進海綿城市建設，郊區新城、重點功能區域、重點轉型區域、成片開發區域和郊野公園建設中全面落實海綿城市建設要求。堅持集中與分散相結合，建設若干大型深層雨水調蓄工程。推廣海綿型建筑與小區，采取屋頂綠化、雨水調蓄與收集利用等措施，提高建筑與小區的雨水積存和蓄滯能力。提高城鎮排水系統建設標準，中心城及郊區新城城鎮排水建設標準不低于5年一遇，其他地區城鎮排水建設標準不低于3年一遇。加大城市排水防澇設施建設力度，用5年時間消除中心城建成區排水系統空白，同步開展并支持郊區排水系統新建和完善。
五、保障城市安全運行
強化風險意識和底線思維，從應急管理向風險管理轉變，提升預防和處置突發事件的能力，確保城市運行安全。
（一）完善城市設施維護管理體系
建立健全城市設施數據庫，摸清全市基礎設施底數，加強動態維護和更新。加大城市設施全生命周期維護管理力度，大力推廣預防性養護和綜合性養護。完善城市維護體制機制，進一步明確市、區城市維護事權分工，落實城市維護主體責任；加大城市維護資金投入，健全與設施規模、管理標準等相適應的維護投入機制，確保各類設施得到及時有效維護。健全養護行業一線職工收入正常增長機制，維護職工合法權益和隊伍穩定。深化城市養護作業領域市場化改革，鼓勵養護企業走規模化、專業化發展道路，不斷提升城市基礎設施的養護效率和服務水平。
（二）強化設施運行安全管理
強化風險隱患排查整治，重點做好軌道交通、道路交通、高架橋隧、高層建筑、消防設施、地下空間、地下管網、老舊房屋、玻璃幕墻、排澇設施等領域的安全管理。加強房屋全生命周期管理，健全覆蓋住宅、非居住房屋的安全排查和處置機制，建立全市房屋建筑信息數據庫，通過地方立法明確房屋業主和使用人主體責任，建立本市房屋周期性強制檢測、強制維修、限制使用等制度。強化源頭到龍頭全過程管理，進一步優化“兩江并舉，多源互補”的原水供水格局，加強水源地保護力度，提高供水安全保障能力。加強地下空間使用安全管理，落實地下空間權屬、使用和管理單位主體責任。強化軌道交通、危化品儲運等安全管理，加強供水、燃氣、供電、供油等各類“生命線工程”的保護，加強管線占壓的排查整治。
（三）加強建設工程質量安全管理
持續加大工程質量安全管理力度，實現建設工程安全生產形勢持續穩定好轉，建設工程質量整體水平穩中有升，重大工程質量達到國際先進水平，建筑工程安全性、耐久性明顯增強。理順管理機制，落實管理責任，嚴格落實質量安全管理“五方主體責任”，健全以施工總承包單位為中心，建設、監理、勘察、設計及其他有關單位各負其責的責任體系。推進落實注冊執業人員質量責任，強化工程質量終身責任制。完善管理制度，構建管理體系，研究建立建設工程質量和安全風險評估制度、施工過程中的設計簽認制度、工期及進度審核制度、工程質量保險制度等，健全工程質量安全監管和技術管理法規制度體系。創新監管執法機制，推進施工現場質量標準化管理，推進建設工程在線監管，加強檢測檢驗，推行質量安全巡查制度，建立市場與現場聯動的監管機制。集中整治非法違法生產行為，堅決遏制重特大事故發生。
（四）完善城鄉建設防災減災體系
編制實施城鄉建設防災規劃，加快城市綠地系統防災避險規劃落地，分類推進社區防災實施規劃，研究制定大型商業區、經濟開發區、重要商務區、居住區等不同類型社區防災技術要求，推進新建社區防災設施、避難場所與房屋建筑同步規劃設計。強化城鄉建設防災規劃落實。提高城市綜合防災和安全設施建設配置標準，優化完善城市防汛、排澇、消防、抗震、應對地質災害、地下空間安全使用、重大市政工程設施沿線地面沉降等預警預報機制，全面提高災害防治水平，有效提升應急管理能力。加強應急避難場所規劃建設，加強政府飛行隊（警用、消防）直升飛機臨時起降點、應急著陸點、取水點規劃建設，加強無人機使用監控。深化城市應急聯動體系建設，加強高層建筑、軌道交通、化工等消防專業應急救援隊伍建設，落實各類專項應急預案，明確部門聯動職責和響應程序。完善街鎮、居村應急管理組織體系和應急設施，發揮街鎮城市網格化綜合管理中心在應急聯動中的作用，構建全天候、系統性、現代化的城市運行安全保障體系。
六、推進城鄉綠色發展
著力推進綠色發展、低碳發展和循環發展，努力形成有利于保護環境的生產生活方式，提高生態文明建設水平。
（一）構建城鄉綠色生態網絡
劃定城市開發邊界、永久基本農田、生態保護控制線，增加生態空間，推進綠地林地濕地融合發展。構建“雙環、九廊、十區”“多層次、成網絡、功能復合”的市域生態空間體系。加快建設郊野公園，完善地區公園、社區公園、街心公園等各類城市公園，人均公園綠地面積達到8.5平方米。打造城市綠道系統，大力發展屋頂綠化和立體綠化，全面提升市民生態文明感受度和獲得感。加強綠色基礎設施骨架構建，大力建設生態廊道、防護林帶和生態公益林，顯著增加農田林網覆蓋率，完善生態補償制度，實施綠地、林地占補平衡，到2020年，森林覆蓋率達到18%。加強生態資源保護管理，全面落實全市生態保護紅線劃示，確保生態保護紅線內的各類資源得到有效保護。完善生態補償制度，加強濕地自然保護區建設和管理，加快推進陸域及海域生態修復。加強河道藍線管理，到2020年，河湖水面率達到10.1%。大力推行生態綠化方式，倡導節約、自然理念，推進生物多樣性保護。
（二）推進生態環境綜合治理
持續加大環境治理力度，強化重點區域生態環境綜合整治。繼續保持違法建筑治理力度，聚焦違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住等“五違”問題，結合產業結構調整、“城中村”改造和水環境治理，滾動實施重點區域生態環境綜合整治，到2017年，重點整治區域生態環境面貌得到明顯改善。制定實施土壤污染防治行動工作方案，開展土壤環境質量調查，加強建設資源整合、權責明確的土壤環境管理體系。以確保人居健康為核心，實施建設用地準入管理，推進土壤污染預防與修復。完善生態綜合治理體制機制。加強全市指導協調、督促推進，健全區推進體制機制，統一部署落實轄區生態環境綜合治理，并逐級落實屬地管理責任，加強街鎮日常管理，形成條塊結合、協同治理、聯動執法的生態環境綜合治理體系。
（三）大力發展綠色節能建筑
推動綠色生態城區建設。大力推進綠色建筑規模化發展，推行綠色施工、綠色運營，鼓勵創建綠色生態示范城區。通過地方立法建立強制推行制度，全市新建民用建筑全部執行綠色建筑標準，低碳發展實踐區、重點功能區域內新建公共建筑按照二星級及以上標準建設的不得低于70%。倡導可再生能源與建筑一體化應用，積極推廣太陽能光伏發電技術應用、穩步推進太陽能熱水建筑一體化技術，鼓勵適宜可行的地方推廣淺層地能利用技術，建設綠色宜居城市。建立各類公共建筑能耗定額標準和用能約束機制，“十三五”時期，完成1000萬平方米既有公共建筑節能改造。在老舊小區改造中，推廣實施綠色化改造，增強宜居性。倡導建材工業綠色制造，全面推行清潔生產，發展智能制造，引導建材生產企業提高信息化、自動化水平。開展綠色建材評價標識工作，搭建綠色建材數據庫。擴大綠色建材應用范圍，重點開展通用建筑材料、節能節水節材與建筑室內外環境保護等方面材料和產品的綠色評價工作。
（四）加強垃圾綜合治理
堅持源頭分類、再生資源回收利用和提升處置設施能力并重，推進再生資源回收與生活垃圾清運體系“兩網協同”，以完善無害化處理體系、提高資源化和減量化水平為目標，推進生活垃圾、建筑垃圾、工業垃圾等綜合治理，顯著減少固體廢棄物排放。全面形成以“綠色賬戶”為特征、激勵約束并重、城鄉一體的生活垃圾分類減量模式，逐步實現分類減量居住區全覆蓋。完善生活垃圾分類收集、運輸、處置體系，堅持“大分流、小分類”基本路徑，按照中心城區市域統籌消納、郊區屬地自行處理的原則，落實區的主體責任，著力增強餐廚垃圾、廚余果皮垃圾處置能力，“十三五”時期，基本實現原生生活垃圾零填埋。加快建立建筑垃圾中轉消納處置體系，落實中轉利用場所，推進拆房垃圾、裝修垃圾資源化利用設施建設，鼓勵工程渣土區域內就地利用，推進工程泥漿預處理和工程垃圾資源化利用，推動建筑工地垃圾“零排放”。完善工業固廢等回收和利用體系，實現各類工業廢棄物的高效資源化利用。落實循環經濟要求，推進老港等靜脈產業園區建設。推進包裝減量工作，推進凈菜入城、凈菜銷售等措施，推廣使用可降解、易回收、低成本包裝材料，從源頭上減少垃圾產生。
七、改善市民居住水平
堅持民生為先、規劃引領、有序推進，注重品質、多元參與、利益共享，推進城鄉住房發展和城市更新，營造宜居環境。
（一）完善城鎮住房保障體系
著力深化完善廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房“四位一體”、購租并舉的住房保障體系，“十三五”時期，各類保障性住房新增供應約30萬套（戶）。健全住房保障準入標準動態調整機制，加強共有產權保障住房和公共租賃住房等供后管理，完善住房保障退出機制，實施廉租住房和公共租賃住房管理并軌。推進保障性住房建設，支持與具有全球影響力的科技創新中心建設相適應的人才公寓等建設，以商品房配建和代理經租社會閑置房源等多種渠道，解決青年人才階段性住房困難。加大舊區改造力度，重點推進中心城區集中成片二級舊里以下房屋改造，“十三五”時期，中心城區完成成片二級舊里以下房屋改造240萬平方米。積極推進中心城區零星二級舊里以下房屋改造。全面啟動郊區城鎮舊區改造。重點推進已批方案的“城中村”改造，同時，按照“成熟一個、改造一個”原則，再啟動部分居住條件困難、安全隱患突出、群眾要求強烈的“城中村”改造。推進城市有機更新模式，注重增加公共開放空間和公共服務功能，不斷完善城市更新辦法。通過舊住房綜合改造、舊住房拆除重建、舊小區綜合治理、居住類優秀歷史建筑修繕等方式，多途徑、多渠道地改善市民居住條件。“十三五”時期，實施各類舊住房修繕改造5000萬平方米。
（二）促進房地產市場平穩健康發展
完善以居住為主、以市民為主、以普通商品住房為主的住房市場體系，優化土地供應結構，提高商品住房用地的中小套型比例和保障性住房（含人才公寓）配建的比例，以及房地產開發企業自持住房的比例。支持居民合理住房需求，貫徹落實差別化住房信貸政策和稅收政策，嚴格執行限購、限貸等房地產市場調控政策，抑制投機投資性需求。培育發展住房租賃市場，優化購租結構，引導市民通過租賃方式解決住房問題。加強房地產市場監管，進一步規范交易行為，加強交易服務管理，完善商品住房網上備案管理，實行存量住房交易資金監管制度，加快建立健全房地產行業和從業人員誠信體系。嚴厲查處房地產市場違法違規行為。進一步擴大住房公積金制度受益范圍。研究拓展住房公積金提取使用途徑，更好地滿足繳存職工的住房消費需求。加強商辦用房市場調控，適度優化地區供應結構，有序調控土地供應節奏，進一步加強商業辦公用房供需對接。加強對房地產市場的監測、分析和研判，定期發布統一、規范的房地產市場信息。
（三）加強住宅小區綜合治理
統籌政府、居民、社會等多方面力量，滾動實施住宅小區綜合治理三年行動計劃，著力解決住宅小區中的突出問題。細化完善市相關部門和專業單位的責任清單，落實區、街鎮的相關管理職責，督促居民區黨組織、居委會依法加強對業委會的指導和監督。落實業主自我管理主體責任和義務，推動符合條件的住宅小區業主大會應組建盡組建，不斷提高業委會規范運作能力。加強物業服務行業市場監管，探索多模式的物業服務方式，不斷提升物業服務水平。持續推進二次供水、供電設施、電梯、消防設施、積水點等老舊設施設備改造，著力解決市民最關心、最直接、最現實的民生問題。
（四）加強歷史風貌和鄉村風貌保護
以歷史文化風貌區、風貌保護道路、優秀歷史建筑和文物保護單位共同構建上海點、線、面相結合的上海歷史文化風貌和鄉村風貌保護管理體系。加強歷史風貌保護區和優秀歷史建筑保護，更加注重成片、成街坊歷史風貌的整體性和普遍性保護，傳承城市文脈。實施上海成片歷史風貌保護三年行動計劃，進一步擴大歷史風貌保護范圍，加大歷史街區保護力度。開展全市歷史街區和包括近現代優秀建筑在內的各類歷史建筑普查。通過先予甄別和確認機制，搶救性保護一批歷史街區和歷史建筑。加強區歷史風貌保護體制優化和隊伍建設，健全市、區兩級風貌保護管理統籌協調機制。推進成片歷史風貌區和優秀歷史建筑修繕，提升使用功能。加強優秀歷史建筑的修繕、改造和使用監管，建立工匠名錄，培育掌握傳統修繕工藝的工匠隊伍。探索風貌保護激勵機制，加大政府對風貌保護的投入，制定引導社會資本參與的政策措施。建立健全歷史文化名鎮名村保護管理體制機制，出臺政策，形成市、區、鎮協同工作機制，加強歷史文化名鎮名村、傳統村落和鄉村風貌保護。
（五）提升郊區農民居住水平
加強農村居民集中點規劃，引導農民到新城、新市鎮居住，重點聚焦實際居住在“三高”沿線、生態敏感地區、環境整治地區以及純農地區范圍內的農村居民。到2020年，力爭使全市重點區域農民進城進鎮集中居住規模有明顯提高，農村分散居住情況有明顯改善。加快村鎮規劃編制，合理確定保護村莊、保留村莊、撤并村莊的范圍和村民建房布點、范圍和用地規模，科學引導農村住房建設。加強村民住房建設技術指導和服務，落實“工匠制”，加強建房工程質量和安全管理，提高農民建房質量水平。推進農村低收入戶危舊房改造，完善農村住房救助方式，建立救助標準動態調整機制，適時調整農村住房救助標準，提升農村村民住房托底保障水平。
八、推動建設行業轉型發展
聚焦城鄉建設和管理領域突出問題，以自貿區建筑業改革試點為突破口，加大體制機制改革力度，建立開放型、聯動型、參與型體制機制，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。
（一）深化建設管理體制機制改革
全面清理行政審批事項，推行行政審批標準化建設，實施權力清單、責任清單和負面清單制度。研究建立基于BIM的建設管理并聯審批平臺，建立建設管理行政審批事項的網上虛擬辦事大廳。完善建筑市場管理法規體系，以《上海市建筑市場管理條例》為引領，制定一批涵蓋市場準入、承包發包、招標投標、信用管理等建筑市場全過程的法規規章，逐步建立起符合國際規范和現代市場經濟要求的上海建筑市場管理法規體系。轉變政府監管方式，加強市場和現場質量安全行為的事中事后監管。建立市場運行管理的大數據庫，建立基于大數據分析為基礎的執法監管體系。探索推行政府購買服務和專業人士認可制等，引入社會化工程監管方式。
（二）創新建筑市場監管方式
深化建設工程招投標監管改革，按項目資金來源實行分類監管，調整非政府投資工程強制進場招投標的監管要求，落實招標人主體責任，賦予招標人資格預審權和定標權；區分項目規模大小和技術難易程度，采用不同評標辦法，避免惡意低價投標，實現合理低價中標；優化招投標監管流程，同類小型項目可實行批量和預選招標；探索實行大型公共建筑設計方案招標。全面推行工程設計、施工和竣工圖數字化交付，加快推進數字化審圖和建筑檔案資料的電子化，實行全過程、全覆蓋的工程建設電子化審查審批，提高審批效率。進一步加強事中事后監管，健全建筑市場誠信體系建設，加強信用評價在工程招標、市場準入、日常監管中的應用。到2020年，實現建設工程全過程電子化招投標，建立完善的市場化競爭和價格形成機制，實現市場信息公開透明，形成統一開放、公平競爭的承發包市場。加強企業資質和個人注冊執業資格管理，推進市場化改革，探索由“資質資格管理”向“資質資格管理和信用管理并重”轉變，引入工程擔保、保險等多元化市場管理機制。加快推進建設工程質量缺陷保險和施工責任險制度，建立健全市場化、社會化的工程風險防控機制。
（三）推進建筑業轉型升級
加快建筑業向信息化和工業化轉型升級，促進建筑行業持續健康發展。全面推廣裝配式建筑，創建國家住宅產業現代化示范城市，符合條件的新建建筑必須采用裝配式技術，到2020年，裝配式建筑單體預制率達到40%以上。推廣鋼結構、鋼混組合結構體系應用，新建改建高架、橋梁等市政工程優先采用預制拼裝技術。推進內裝工業化發展，推廣輕質內隔墻、整體廚衛等部品部件應用，外環內的商品住宅原則上應實施全裝修，逐年提高外環外商品住宅項目全裝修比例。推動全產業鏈協同融合發展，打造具有國家影響力的建筑工業化產業聯盟，加強建筑性能、建筑節能、抗震防災、新材料應用等方面研發，加快科技成果的轉化和應用。加快培育國家級建筑產業化示范基地。促進預制構件市場有序發展。
（四）優化調整建筑業產業結構和生產組織方式
優化建筑產業組織結構，充分激發市場主體創新活力，健全創新創業政策和服務體系。支持國有企業股份制和混合所有制改革，鼓勵和引導民營企業通過參股、控股、資產收購等多種形式參與國有企業改制重組，拓寬非公經濟發展的市場空間。優化市場環境，實現市場優勝劣汰，鼓勵企業通過企業轉型、重組、并購等方式，通過項目設計施工組織方式的轉變，優化產業組織結構。調整完善項目組織方式，完善與工程總承包和項目管理方式相適應的招標投標、施工許可、現場監管和結算審計等政府監管方式，加大在政府投資工程中推行力度，鼓勵和支持設計施工總承包、項目管理等模式，實現項目組織方式向專業化、執業化、國際化轉變。結合上海自貿區和浦東建筑業改革示范區建設，開展建筑師負責制等建筑業改革創新試點，充分發揮建筑師及其團隊在前期咨詢、設計服務、專業協同、工程造價和質量控制等方面的作用。
九、提升建設管理智能化水平
順應信息化飛速發展趨勢，推動信息化在上海城鄉建設和管理領域的深度應用，不斷提升城鄉建設管理的智能化水平。
（一）大力推進智能管理平臺建設
構建城鄉建設和管理綜合信息共享交換平臺。整合工程建設、城市運行、城市綜合管理和生態環境建設等領域信息平臺建設。完善房屋管理、城管執法、燃氣監管、道路照明管理等信息系統和服務平臺。在現有城市綜合管理網格化平臺、綜合交通管理信息平臺、建設市場管理信息平臺、地下空間信息基礎平臺的基礎上，基于物聯網、大數據技術和電子政務、政務外網基礎設施資源，推動本市城市管理綜合信息共享交換平臺建設，匯聚城鄉建設和管理行業以及公安、工商等其他相關部門的基礎數據，構建城鄉建設和管理數據資源中心，實現各行業信息共享交換。
（二）推進建設管理智能化
發揮信息化在城市綜合管理中的支撐和引領作用，促進大數據、云計算、物聯網等新一代信息技術與城市管理服務的融合。探索構建城市信息模型（CIM）框架。按照城市管理精細化、可視化和社會治理協同化、透明化發展需求，加強互聯感知、數據分析和智能決策技術的應用。以人口、法人、空間地理三大數據平臺為基礎，以城鄉建設和管理領域共享平臺為切入點，推進城市綜合管理相關數據資源的內部共享和對外開放，建立基于數據共享的協同化決策和管理機制，提升市場化的數據開發利用水平。探索多樣化互動技術應用，創新公眾參與載體。
（三）推廣BIM等技術應用
推進互聯網+、BIM技術、大數據和云計算在建設行業的廣泛應用。打造互聯網+、BIM+工程建設和城市管理的發展新模式，建立健全BIM技術應用相配套的政策標準體系和推進考核機制，創建國內領先的BIM技術綜合應用示范城市，加快推進BIM技術廣泛應用。
（四）加強城市綜合管理信息化基礎設施建設
推進信息化技術與城市綜合管理融合應用，聚焦監測預警、城市防澇、水環境和燃氣安全、工程抗震等，以地下管線和市政設施等的監測預警和應急處置管理為切入點，探索信息技術與地上地下城市基礎設施安全預警及運行保障的融合運用，不斷完善基礎設施監測預警信息化水平。積極推進智慧照明，探索道路照明燈桿綜合利用，為新能源汽車充電、移動通信、公共安全等提供空間載體，建設以智慧照明為核心功能，融合綠色能源、智慧安防、應急指揮、無線城市、智能感知和信息交互等功能的智慧照明網絡。
十、落實保障措施
（一）發揮規劃引領作用
尊重城市發展規律，堅持先規劃、后建設，充分發揮規劃的戰略引領作用，強化規劃對各類城鄉建設行為的指導，提高規劃編制科學水平。加大規劃執法力度，全過程監管規劃實施，依法嚴厲處罰各類違法違規行為。
（二）優化行政決策機制
規范行政決策程序，凡是有關經濟社會發展和市民群眾切身利益的重大政策、重大項目等事項，建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業機構測評相結合的風險評估工作機制。充分發揮高校和研究機構在政策前期研究中的作用，加快城鄉建設管理領域新型智庫建設，實施重大行政決策后評估制度。
（三）完善地方性法規標準體系
立足超大城市綜合管理要求，加強城市安全運行、既有建筑使用管理、城市風貌和歷史建筑保護、生態環境保護、水資源管理、交通管理、綠色建筑、房屋租賃、物業管理、廢棄物處置等重點領域地方性法規和政策的立改廢釋，完善城鄉建設和管理領域的地方性法規和政策體系。建立完善城鄉建設和管理的標準規范定額，構建與超大城市特點相適應的城市綜合管理標準體系。
（四）推進社會多元共治
強化市民、企事業單位與社會組織參與城市管理的自覺意識，尊重市民對城市發展的知情權、參與權、監督權，推動企事業單位、人民團體、社會組織、志愿者隊伍和市民等多元主體參與城市治理。建立市民行為規范，增強市民法治意識，推進城市文明建設。
（五）加強人才隊伍建設
加強高層次和高技能人才隊伍建設，加快培養高水平、專業化、復合型城鄉建設管理人才，做好各類專業人才重點幫促、分類指導和專項服務。加強行業從業人員隊伍建設，進一步加強職業教育培訓和考核評價，提高職業素質，提升業務能力。
（六）推進行業文化建設
以社會主義核心價值觀建設為引領，不斷深化行業文化建設。依托世界城市日、世界人居日、世界環境日、世界水日、世界海洋日、航海日、土地日等平臺，拓展市民論壇，構建更加開放的公眾參與格局。深入開展富有窗口性、服務性、群眾性特色的精神文明創建活動，大力倡導奉獻、友愛、互助、進步的志愿服務精神，實現城市共治共管、共建共享。
附件：
上海市“十三五”城鄉建設和管理主要指標
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